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Un debate que se suele alargar a lo largo del estudio e investigación de los jurista es la duda sobre qué tiene prioridad ante un conflicto entre las normas/disposiciones de una ley con rango constitucional y un tratado internacional. La duda no es para nada irrelevante: ¿Es más importante una norma que otorga un poderes al ejecutivo y al legislativo, u otra que ese legislativo-ejecutivo ha pactado a nivel supranacional con otros estados y cuyas disposiciones son contrarias a las normas constitucionales que les habilitan para ello? Veamos un poco de qué va esto:
En primer lugar debemos tener claro qué es una Constitución y qué es un tratado. Una Constitución es la norma fundamental de un estado (democrático, en este caso) que dispone los poderes que se constituyen, el esqueleto legislativo básico sobre el cual regular nuestro ordenamiento jurídico, y organiza el territorio y cuestiones básicas del estado. En el caso de la Constitución Española de 1978, esta regula desde la caracterización básica de España como Estado Social y Democrático de Derecho, hasta la organización territorial, pasando por la bandera, los poderes básicos del estado (legislativo, ejecutivo y judicial) o el Tribunal Constitucional entre otros. Esta Constitución marca el status quo del un estado de forma rígida, ya que son normas de obligado cumplimiento, como ya dispuso la sentencia de la Corte Suprema de EEUU en el caso Marbury vs Madison; y porque por su naturaleza se requieren de procedimientos de reforma rígidos con mayorías reforzadas y grandes consensos en las Cortes Generales.
En cambio, un tratado internacional puede tener un contenido mucho más variado: desde hacer que nuevas normas emerjan en un ordenamiento jurídico, como pueden ser los reconocimientos de derechos y libertades recíprocos entre nacionales de los estados tratantes; o prestaciones mutuas entre los estados sin que éstas tengan, de forma directa, afectación en el ordenamiento jurídico nacional. En España tenemos tres tipos de tratado en función de la materia que regulen.
Los primeros tipos de tratados son los que tienen una trascendencia menor; aquellos que no requieren de autorización ni aprobación de un instrumento normativo por parte de las Cortes Generales, sino la inmediata información a las CCGG una vez concluido. Las materias que aquí se rigen son residuales; es decir, aquí entran las materias que no se engloben en los otros dos tipos de tratado (Art. 94.2 CE).
Seguidamente tenemos los tratados del 94.1 CE, que son aquellos supuestos tasados en el artículo de los que creo que vale la pena destacar los que tienen carácter político (lo que ya descarta casi cualquier posibilidad de acudir al Art. 94.2 CE), militar, que impliquen obligaciones a la hacienda española o las relativas a Derechos y Libertades Fundamentales entre otros. Esta segunda categoría requiere de la autorización por parte de las CCGG para ello.
Finalmente, los tratados más relevantes son los que, al amparo del Art. 93 CE, atribuyen a una organización internacional el ejercicio de competencias constitucionales. Es lógico que algo tan trascendental para un estado de derecho como esta delegación de competencias requiera de unos consensos amplios, por lo que el mismo artículo requiere de una Ley Orgánica aprobada por mayoría absoluta para poder autorizar ese nuevo tratado, como pueden ser los relativos a la Unión Europea.
¿Pero, qué sucede si hay un conflicto normativo entre los TTII que firma España y los preceptos Constitucionales? La primera postura es la de aquellos que entienden que la Constitución de un estado ha de primar en todo momento, incluso ante cualquier tratado o convenio de trascendencia supranacional. Prueba de ello es la figura del Art. 95 CE que determina que si se pretende aprobar un tratado contrario a la CE, se ha de proceder con una revisión constitucional previa a la adopción del tratado, requiriendo incluso si se entiende pertinente al Tribunal Constitucional que se pronuncie sobre si existe esa incompatibilidad constitucional. Además, la CE nos dice que los TTII se incorporan en el ordenamiento jurídico español como normas propias, a pesar de que no se rijan por los procedimientos legislativos internos, sino por los estrictamente previstos en el tratado. Por tanto, al ser los TTII normas que se incorporan al OJ interno, deben respetar la CE como norma suprema de la nación, de modo que si queremos adoptar convenios internacionales que contravengan preceptos constitucionales tenemos que reformar la CE. Ejemplo de ello son las dos únicas reformas que tiene la Constitución Española vigente, las cuales reformaron el Art. 13 y el Art. 135 para adecuar el ordenamiento constitucional para poder implementar con plenas garantías los compromisos previstos en los convenios de la Unión Europea.
Sin embargo, la teoría contrapuesta, la que dispone que prevalece el Derecho Internacional y los tratados contraídos por los estados, va en contra de lo que dice el Artículo 96.1 sobre la incorporación al ordenamiento interno de los tratados. Según estas teorías, defendidas por la mayoría de profesores y juristas que he conocido, los convenios no pueden entenderse completamente como disposiciones legislativas propiamente, sino obligaciones que pueden tener o no trascendencia legislativas para los estados y sus poderes y ciudadanos.
Para explicar la teoría "internacionalista" (así la voy a llamar), dejen que ponga un ejemplo un tanto llamativo con el que espero que se entienda a la perfección: los seres humanos nos regimos por las "leyes" naturales de nuestro cuerpo, el cual es soberano de decidir qué hace o qué deja de hacer. Por ejemplo, nuestro cuerpo decide con qué fluidez bombea la sangre, la rapidez de nuestro metabolismo o los impulsos nerviosos que transmitimos por el cuerpo, y no hay tercero fuera del cuerpo que pueda forzar que se cambien esas normas internas salvo por fuerza o intentos de agresión que nos hacen reaccionar. Pasa similar en los estados, que a menos que intenten ser invadidos, no decretan el estado de sitio para afrontar la guerra. Si nosotros como individuos soberanos que nos regimos por nuestras "normas corporales soberanas" decidimos hacer un pacto con otro individuo, también soberano en sí mismo, basado en volar (volar sin aviones, volar con nuestro cuerpo) hasta Zaragoza y volver con un souvenir de la Basílica a cambio de un precio, estaríamos acordando una especie de convenio entre dos entes soberanos (dos estados) con prestaciones recíprocas (el convenio internacional) cuyo contenido va en contra de las leyes naturales de nuestro cuerpo (la Constitución). Por ende, para poder cumplir con ese tratado hemos de modificar las normas de nuestro cuerpo para poder volar. Y si no lo hacemos, porque no queramos en ejercicio de nuestra soberanía o porque no se puede, incumpliríamos un contrato y deberíamos responder por ese incumplimiento (igual que sucede en el Derecho Internacional Público o en el Derecho de Contratos privado). Pero como ven, en ningún caso ese compromiso de volar hasta Zaragoza se ha incorporado a las leyes naturales por las que se rige un individuo, sino que es externo a nosotros aunque nos vincule.
Son dos teorías que chocan constantemente, aunque de facto en España estamos dando prevalencia sin mayores problemas a las disposiciones internacionales que nos provienen de nuestros compromisos esencialmente europeos. En mi opinión, yo siempre he sido defensor de las teorías constitucionalistas, ya que me parecía descabellado entrar a valorar teorías que iban radicalmente en contra del derecho positivo (lo que comentábamos antes del Art. 96.1 CE). Es más, defiendo que un estado soberano que se ve obligado a modificar su constitución para poder contraer normas tratados internacionales, sigue siendo soberano porque realiza esos cambios de forma voluntaria y en ejercicio pleno de su soberanía. Es decir, si España hubiera decidido no modificar la CE para permitir el sufragio activo y pasivo a los ciudadanos europeos en las elecciones municipales en España, sin perjuicio de los mecanismos sancionadores de la UE, no hubiera sucedido nada porque la UE como tal no puede obligar al Reino de España a activar una reforma constitucional. España modificó su Carta Magna por la misma razón por el que contrajo los tratados europeos: porque es un ente soberano cuyos poderes se los otorga la Constitución, que es soberana y prima sobre todo. Sin embargo, la teoría internacionalista expuesta anteriormente cada vez me llama más la atención y no la veo tan descabellada como lo veía a inicios de mis estudios, así que quizá dentro de unos meses este artículo quede algo obsoleto: y menos mal, eso significa que pienso, investigo y me desarrollo; de lo contrario, estaría muerto virtual o materialmente.
Sillero Delgado
Terrassa, once de julio de dos mil veintidós
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